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Offener Brief an die ICAO

Offener Brief an die ICAO (International Civil Aviation Organization)


Ein zweiter Bericht "Auf dem Weg zu einer internationalen Infrastruktur zur Bewegungsüberwachung"



Dienstag, 30. März 2004

An die Teilnehmer der 12. Sitzung der "Facilitation Division" der International Civil Aviation Organization


Wir schreiben Ihnen im Namen einer großen Gruppe von Menschenrechts- und Bürgerrechtsvereinigungen, um unserer Sorge Ausdruck zu geben über eine Reihe von Entscheidungen, die aus Ihren Konferenzen hervorgegangen sind, und über die wahrscheinlichen Auswirkungen auf die Wahrung der Privatsphäre und den Schutz von Bürgerrechten. Wir sind insbesondere beunruhigt über Ihre Pläne, daß Pässe und andere Reisedokumente mit biometrischen Daten und fernlesbaren „kontaktlosen integrierten Schaltkreisen“ ausgerüstet sein müssen.

Wir sind zunehmend besorgt, daß die Initiative für biometrische Daten in Reisedokumenten Teil einer größeren Überwachungsinfrastruktur werden könnte, die darauf abzielt, die Bewegungen von Individuen weltweit zu überwachen, und die den Transfer von Passagierlisten, API-Systeme und die Schaffung eines internationalen Netzwerks von miteinander kompatiblen elektronischen Datenerfassungssystemen beinhaltet, um Zugang auf die polizeilichen und geheimdienstlichen Informationen eines jeden Landes zu ermöglichen.

Wir befürchten, daß die ICAO einen Überwachungsstandard setzt, dem der Rest der Welt folgen muß. Auf diese Weise betreibt die ICAO staatliche Innenpolitik, die Profiling-Methoden und Ausweisdokumente einführt, wo es vielleicht bisher keine gegeben hat, oder Ausweise durch biometrische Inhalte erweitert und den Zufluß von Daten in nationale Datenbanken erhöht oder diese einführt, wo es bisher keine gegeben hat.

Zwar verstehen wir das Bestreben der ICAO, die Verläßlichkeit von Reisedokumenten zu erhöhen, Betrugsmöglichkeiten zu verringern, den Terrorismus zu bekämpfen und die Flugsicherheit zu erhöhen. Die Nutzung biometrischer Daten wird jedoch unverhältnismäßige Auswirkungen auf die Privatsphäre und bürgerliche Rechte haben. Diese Rechte sind festgeschrieben in einer großen Anzahl internationaler Konventionen und Verträge, zu denen auch der 12. Artikel der Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen gehört, der 17. Artikel der Internationalen Bürgerrechtskonvention, der 8. Artikel der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte, sowie in einer großen Zahl von nationalen Verfassungen und Rechtssystemen. Die Pläne der ICAO bedrohen diese Rechte.

Schutz der Bewegungsfreiheit

Der Respekt vor der Privatsphäre des Individuums ist wesentlich für eine offene Gesellschaft, und das schließt die Privatheit des Reisens ein. Das Recht auf Freizügigkeit wird auf der ganzen Welt als ein fundamentales Recht betrachtet, genau wie die Versammlungsfreiheit. Grenz- und Flugsicherheit beinhalten notwendigerweise die Überprüfung der Reisenden und die Nutzung persönlicher Informationen; doch im Hinblick auf die fundamentalen Menschenrechte, die damit zusammenhängen, müssen diese Untersuchungen mit einem Höchstmaß von Sorgfalt und Bedachtheit durchgeführt werden. Der biometriebasierte Ansatz der ICAO zur Dokumentensicherheit läßt solche Sorgfalt leider nicht erkennen. Tatsächlich ermöglicht er die Schaffung einer globalen Infrastruktur zur Überwachung.

Die Beunruhigung über biometrisch zu identifizierende Reisedokumente ist weltweit hoch und sogar von vielen Nationalregierungen geäußert worden:
  • Das US-amerikanische Department of Homeland Security und das Außenministerium weisen darauf hin, daß Fragen der Privatsphäre geklärt werden müssen, bevor diese Systeme eingesetzt werden.
  • Obwohl die Europäische Komission eine zentralisierte Dankenbanklösung befürwortet, bei der die biometrischen Daten aller Besitzer von EU-Reisedokumenten gesammelt werden sollen, hat sie betont, daß weitere Forschungsarbeit nötig ist, „um die Auswirkungen der Einrichtung eines europäischen Registers auf die fundamentalen Rechte der europäischen Bürger zu untersuchen, insbesondere auf ihr Recht auf Schutz persönlicher Daten.“
  • In ähnlicher Weise hat sich das französische Parlament geäußert und fordert, daß aller Einsatz biometrischer Techniken der Zustimmung der nationalen Datenschutzkommissionen unterworfen sein muß.
  • Wie die ICAO selbst anmerkt, ist es in einigen Staaten von Gesetzes wegen verboten, biometrische Daten zu sammeln.
Vermeidung nationaler biometrischer Datenbanken

Weil sie nicht sorgfältig ausgearbeitet sind, laufen die ICAO-Standards Gefahr, diese internationalen Warnungen außer acht zu lassen, was in der Einrichtung zentralisierter nationaler Datenbanken für persönliche biometrische Informationen resultiert.

Die Europäische Union zum Beispiel benutzt jetzt schon die Forderung der ICAO nach biometrischen Pässen, um die Einrichtung einer zentralen europäischen Datenbank für Fingerabdrücke anzuregen, die die Erstellung nationaler Datenbanken ermöglichen würde, sowie die Erfassung nationaler Personalausweise und Hintergrunduntersuchungen. Die EU ruft außerdem nach Speicherkapazitäten auf den Chips, die in den nationalen Ausweispapieren enthalten sein sollen, die beträchtlich größer sind als der von der ICAO geforderte Standard von 32K, was es ermöglichen würde, in Zukunft noch weitere Informationen auf ihnen zu sammeln.

Zentrale Datenbanken werden zum Risiko für die Privatsphäre durch die Offenlegung persönlicher Informationen, durch die Anforderungen an die Sicherung solch großer Datenlager und durch die Nutzung biometrischer Daten für andere Zwecke als die in Rede stehenden. Zusätzlich dazu erhöht die zentralisierte Sammlung von biometrischen Daten das Risiko zur Nutzung dieser Daten als Schlüssel zur Vernetzung von Datenbanken, die, wie es Datenbeauftragte der EU sagen, „dazu führen könnte, daß man detaillierte Profile der Gewohnheiten eines Individuums sowohl in der Öffentlichkeit als auch im privaten Sektor erstellen kann.“

Solche Datenbanken werden auch zu erhöhtem Transfer persönlicher Daten über nationale Grenzen hinaus führen, wenn die Individuen reisen. Wenn zum Beispiel die Identität eines EU-Bürgers in den USA verfiziert wird, werden dann die amerikanischen Stellen die biometrischen Daten aus den EU-Datenbanken herunterladen? Oder werden die amerikanischen Behörden die biometrischen Daten, die sie sammeln, während sie die Dokumente prüfen, zusammen mit anderen ähnlichen Daten für die nächsten 50 Jahre selbst speichern? Ebenso: Wenn Bürger anderer Staaten ein EU-Mitgliedsland besuchen, wird dann von ihnen verlangt werden, daß sie Fingerabdrücke abgeben, obwohl die Reisedokumentations-Standards der ICAO keine Fingerabdruckdaten beinhalten? Bis diese Fargen geklärt sind, sollte die ICAO keine Kompatibilitäts-Standards einrichten.
  • In ähnlicher Weise hat sich das französische Parlament geäußert und fordert, daß aller Einsatz biometrischer Techniken der Zustimmung der nationalen Datenschutzkommissionen unterworfen sein muß.
  • Wie die ICAO selbst anmerkt, ist es in einigen Staaten von Gesetzes wegen verboten, biometrische Daten zu sammeln.
Vermeidung nationaler biometrischer Datenbanken

Weil sie nicht sorgfältig ausgearbeitet sind, laufen die ICAO-Standards Gefahr, diese internationalen Warnungen außer acht zu lassen, was in der Einrichtung zentralisierter nationaler Datenbanken für persönliche biometrische Informationen resultiert.

Die Europäische Union zum Beispiel benutzt jetzt schon die Forderung der ICAO nach biometrischen Pässen, um die Einrichtung einer zentralen europäischen Datenbank für Fingerabdrücke anzuregen, die die Erstellung nationaler Datenbanken ermöglichen würde, sowie die Erfassung nationaler Personalausweise und Hintergrunduntersuchuntenbanken werden auch zu erhöhtem Transfer persönlicher Daten über nationale Grenzen hinaus führen, wenn die Individuen reisen. Wenn zum Beispiel die Identität eines EU-Bürgers in den USA verfiziert wird, werden dann die amerikanischen Stellen die biometrischen Daten aus den EU-Datenbanken herunterladen? Oder werden die amerikanischen Behörden die biometrischen Daten, die sie sammeln, während sie die Dokumente prüfen, zusammen mit anderen ähnlichen Daten für die nächsten 50 Jahre selbst speichern? Ebenso: Wenn Bürger anderer Staaten ein EU-Mitgliedsland besuchen, wird dann von ihnen verlangt werden, daß sie Fingerabdrücke abgeben, obwohl die Reisedokumentations-Standards der ICAO keine Fingerabdruckdaten beinhalten? Bis diese Fargen geklärt sind, sollte die ICAO keine Kompatibilitäts-Standards einrichten.

Es gibt schon Diskussionen über den Austausch biometrischer Daten mit privaten Unternehmen. Eincheck-Prozeduren an Flughäfen werden die Verifizierung der Integrität der Reisedokumente beinhalten, und die Fluggesellschaften speichern die Biometriedaten vielleicht. Einige Leute sagen voraus, daß es ein Teil der „Advanced Passenger Information“-Systeme werden wird, daß biometrische Informationen auch an die Behörden des Zielorts eines Flugpassagiers weitergeleitet werden.

Technologien in der Überwachungs-Infrastruktur

Biometrie ist eine fehlbare Technologie, die die Überwachung erhöhen, einzelne Individuen irrtümlicherweise der Untersuchung aussetzen und, außer wenn sie bedachtsam eingeführt wird, zu erhöhter Datensammlung und erhöhtem Datentransfer über die Ländergrenzen führen wird.

Die Wahl der ICAO, sich auf die Identifizierung von Gesichtsmerkmalen als Standard zu konzentrieren, ist problematisch:
  • Gesichtserkennung beinhaltet eine hohe Wahrscheinlichkeit falscher Nichtübereinstimmungen (bei denen unverdächtigen Individuen die Einreise verweigert wird, weil die Technologie sie nicht richtig erkennt) und Übereinstimmungen (bei denen ein Individuum fälschlicherweise mit einem anderen identifiziert wird). Die ICAO-Standards bestimmen die Erhebung der Daten der Gesichtserkennung nicht, doch selbst die zuverlässigsten Technologien – Eins-zu-eins-Verifikation durch kürzlich gemachte Fotografien – haben in Tests der US-Regierung ergeben, daß sie höchst unzuverlässig sind, wobei eine Rate von 5% falscher Nichtübereinstimmungen und 1% falscher Übereinstimmungen festgestellt wurde.
  • Darüberhinaus verschlechterte sich die Zuverlässigkeit rapide mit dem Alter der Fotografien, wobei auch bei den besten Erkennungssystemen die Irrtumsrate auf 15% stieg, wenn ein Foto nur zwei Jahre alt war. Bei Regierungen, die die Daten nutzen um ehrgeizigere Eins-zu-viele-Treffersuchen durchzuführen, zeigen die Tests, daß die Irrtumsraten noch wesentlich höher liegen.
  • Einsatz der Gesichtserkennung auf globaler Ebene hätte wahrscheinlich eine weitere Erhöhung dieser Irrtümer zur Folge und würde zu Verzögerungen, Zwangsmaßnahmen und Verwirrung führen.
  • Gesichtserkennung kann rassische oder ethnische Abstammung offenbaren.
  • Das General Accounting Office der US-Regierung weist darauf hin, daß Gesichtserkennung die einzige biometrische Methode ist, die auch unmittelbar für andere Überwachungsmaßnahmen herangezogen werden kann, wie zum Beispiel die Erfassung einzelner Individuen durch Videoüberwachung.

Wir sind sehr beunruhigt darüber, daß die neue Resolution aus New Orleans es einzelnen Ländern erlaubt, mehrere biometrische Datenerhebungen vorzunehmen, zum Beispiel Iris-Scans und Fingerabdrucknahme, zusätzlich zur Gesichtserkennung. Diese zusätzlichen physischen Maßnahmen erhöhen die Wahrscheinlichkeit, daß biometrische Datenbanken für andere Zwecke genutzt werden. Die New Orleans Resolution steht im Gegensatz zum von Ihnen geforderten Ziel der Kompatibilität der Systeme und erlaubt es einzelnen Staaten, invasive Lösungen zu verfolgen, und sich dabei der ICAO-Standards als Rechtfertigung zu bedienen. Wir haben schon gesehen, daß die EU ein zentrales Fingerabdruckregister vorschlägt; andere könnten diesem Beispiel folgen.

Die bestehenden Pläne zur Speicherung der biometrischen Daten auf "kontaktlos auslesbaren Trägern" erregen ebenfalls Besorgnisse. Diese Pläne beinhalten sehr wahrscheinlich die Nutzung von Radio-Frequenz-Identifikationschips (RFID). RFID-bestückte Pässe könnten insgeheim gelesen werden, durch Brieftaschen, Hosentaschen, Rucksäcke oder Portemonnaies hindurch, und zwar von jedem, der ein geeignetes Lesegerät besitzt, was Händler, Identitätsdiebe (?), Taschendiebe, diktatorische Regierungen und andere einschließt. Die ICAO bewirbt den Einsatz dieser Technologie, während RFID-Chips überall in der Welt für große Kontroversen sorgen. Es wäre mehr als voreilig, eine definitive Entscheidung zur Beförderung dieser Technologie zu fällen, ohne die Ergebnisse dieser Diskussion abzuwarten. Die Nutzung dieser Chips muß erneut bedacht, bewertet und mit alternativen Technologien, die weniger invasiv sind, verglichen werden.

Nationale biometrische Datenbanken und die Speicherung von biometrischen Daten durch Dritte kann vermieden werden. Die ICAO hätte eine weisere Entscheidung bei der Auswahl der Technologie treffen und ihren Einsatz spezifischer festlegen können. Biometrische Daten können auch so erhoben werden, daß sie vor der Nutzung zur geheimen Überwachung oder Verfolgung (Tracking) geschützt sind. Biometrische Daten können lokal auf Reisedokumenten gespeichert werden, und Überprüfungen bei der Grenzenüberschreitung können auf ganz einfache Weise die Verbindung zwischen den Daten des Individuums und denen, die auf dem Dokument gespeichert sind, verifizieren. Solche Zweiwegechecks sind von der ICAO erwogen worden, sind aber leider nicht Bestandteil der ICAO-Forderungen. Außerdem haben Datenschutzbeauftragte der EU geschrieben:

Biometrische Systeme, die mit physischen Charakteristiken arbeiten, die keine Spuren hinterlassen (zum Beispiel die Form der Hand aber nicht der Fingerabdrücke) oder biometrische Systeme, die zwar Spuren hinterlassen, aber nicht die Speicherung der Daten bei jemand anderem als dem betroffenen Individuum erfordern (mit anderen Worten: die Daten werden nicht in einem Kontrollgerät oder einer zentralen Datenbank gespeichert) erzeugen weniger Risiken für den Schutz fundamentaler Bürgerrechte und die Freiheit des Einzelnen.

Solche Sorgfalt bei der Erstellung von Standards hat die ICAO bisher nicht erkennen lassen. Die ICAO muß sich rückbesinnen und ihre Entscheidungen neu überdenken, außerdem muß sie eine Untersuchung aller zur Verfügung stehenden Technologien im Hinblick auf ihre möglichen Auswirkungen auf die Privatsphäre und die Bürgerrechte durchführen

Biometrie bleibt problematisch, auch wenn sie auf freiwilliger Basis angewendet wird. Initiativen wie "trusted traveller" oder "Simplified passenger travel" errichten ebenfalls Überwachungsinfrastrukturen, die Hintergrundüberprüfungen und den Transfer persönlicher Daten beinhalten, was für weitere Zwecke genutzt werden kann, die Steuerfahndung eingeschlossen. Wer sich nicht "freiwillig" der erhöhten Überwachung unterwerfen will, wird unweigerlich zum Kunden zweiter Klasse, der intensiverer Gepäckprüfung, längeren Warteschlangen und anderen unbequemen Verzögerungen ausgesetzt wird.

Was die ICAO tun sollte

Die ICAO muß Grenzen für die unangemessene Sammlung, Auswertung Speicherung und den Transfer von Daten schaffen. Wir rufen die ICAO auf, zumindest spezifische Anforderungen zu formulieren, die sicherstellen, daß die Einzelstaaten ihr Mandat nicht dazu ausnutzen, nationale biometrische Datenbanken aufzubauen.

Die bestehenden Spezifikationen der ICAO sind zu weit gefaßt und dadurch dazu geeignet, unverantwortliches nationales Verhalten zu fördern und es nationalen Regierungen zu erlauben, ihre eigenen demokratischen Beratungen über so hochsensible Fragen wie Profiling, nationale Ausweispapiere und internationalen Datenaustausch zu unterlaufen.

Sollte die ICAO nicht willens sein, nur solche Lösungen vorzuschlagen, die die Privatsphäre und die Menschenrechte durch ihre technologischen Spezifikationen ausreichend schützen, und alternative Technologien zu prüfen, rufen wir die ICAO auf, ihr Ziel, biometrische Daten als Standard festzulegen, aufzugeben.

Im einzelnen rufen die Unterzeichner die ICAO zu folgendem auf:
  • Lösen Sie Ihre früheren Versprechen ein, die Auswirkungen der Biometrie sowie die des grenzüberschreitenden Datentransfer persönlicher Daten auf die Privatsphäre neu untersuchen zu wollen.
  • Geben Sie klare und verbindliche Richtlinien bezüglich des Schutzes der Privatsphäre aus, die die Risiken der illegalen Sammlung, Nutzung, Speicherung und Weiterleitung der Informationen minimieren.
  • Respektieren Sie nationale Datenschutzgesetze oder diesbezügliche kulturelle Praktiken, wie es früher von der ICAO versprochen wurde.
  • Verhindern Sie, sei es durch allgemeine Vorgaben oder durch die Auswahl der zu erhebenden biometrischen Daten, die Errichtung von biometrischen Datenbanken.
  • Sehen Sie davon ab, RFID oder biometrische Standards anzuwenden, bis deren Auswirkungen auf die Privatsphäre und Überwachungsmöglichkeiten – und die Möglichkeit, daß es Alternativen mit weniger Potential zum Bruch der Privatsphäre oder anderen Mißbrauch durch Überwachungsorgane gibt – weiter untersucht werden konnten.

Wir hoffen, daß die Entscheidungen bezüglich der biometrischen Daten aufgrund logistischer und kommerzieller Erwägungen gefällt wurden und nicht mit der Absicht, die Erhebung von Reisedaten in eine globale Infrastruktur zur Überwachung zu verwandeln. Aber wir sind in tiefer Sorge, daß dies ihre unbeabsichtigte Folge werden könnte.

Unterzeichner:
  • Privacy International
  • The American Civil Liberties Union
  • Statewatch
  • Association for Progressive Communications
  • European Digital Rights
  • International Civil Liberties Monitoring Group
  • Big Brother Awards Denmark (Denmark)
  • Big Brother Awards Germany (Germany)
  • Big Brother Awards Switzerland (Switzerland)
  • Bits of Freedom (Netherlands)
  • British Columbia Civil Liberties Association (Canada)
  • British Columbia Freedom of Information and Privacy Association (Canada)
  • Center for Democracy and Technology (USA)
  • Community Communications Online (Australia)
  • Computer Professionals for Social Responsibility (USA)
  • Consumer Action (USA)
  • Consumers Against Supermarket Privacy Invasion and Numbering (USA)
  • Digital Rights (Denmark)
  • Electronic Frontier Canada (Canada)
  • Electronic Frontier Foundation (USA)
  • Electronic Privacy Information Center (USA)
  • Fantsuam Foundation (Nigeria)
  • The Foundation for Information Policy Research (UK)
  • FoeBuD e.V. (Germany)
  • GreenNet (UK)
  • IRIS - Imaginons un réseau Internet solidaire (France)
  • Korean Progressive Network Jinbonet (Korea)
  • Labournet (UK)
  • La ligue des droits et libertés du Québec (Canada)
  • PrivacyActivism (USA)
  • Privacy Rights Clearinghouse (USA)
  • Privaterra (Canada)
  • quintessenz (Austria)
  • Rede de informacoes para o terceiro setor (Brazil)
  • STOP1984 (Germany)
  • Stand.org.uk (UK)
  • Swiss Internet User Group (Switzerland)
  • VIBE!AT (Austria)
  • ZaMirNET (Croatia)
Additional Signatories (after March 30, 2004)

  • Canadian Internet Policy and Public Interest Clinic (Canada)
  • Friends Committee on National Legislation (Quaker)
Verweise und Links ins Internet:
  1. European Civil Aviation Conference, "Biometrics," (Cairo, Egypt: Presented to the ICAO summit in Cairo, 2004).
  2. Colin Powell, "Subject: Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act of 2002 - Aldac No. 1," ed. ALL DIPLOMATIC AND CONSULAR POSTS, et al. (Washington, D.C.: Department of State, 2002).
  3. Thomas J. Ridge and Colin L. Powell, "Dear Mr. Chairman, Letter to the Chairman of the House Committee of the Judiciary," (Washington, D.C.: U.S. Congress, 2004).
  4. Commission of the European Communities, "Proposal for a Council Regulation on Standards for Security Features and Biometrics in EE Citizens' Passports," (Brussels: The European Commission, 2004).
  5. French Government, "Implementation of Biometric Techniques on French Airports," (Cairo, Egypt: Presented to the ICAO summit in Cairo, 2004).
  6. ICAO, "Biometrics Deployment of Machine Readable Travel Documents ICAO TAG MRTD/NTWG Technical Report: Development and Specification of Globally Interoperable Biometric Standards for Machine Assisted Identity Confirmation Using Machine Readable Travel Documents," (Montreal: ICAO, 2003).
  7. Council of European Union, "Commission Paper on Terrorism to the Council: Providing Input for the European Council," (Brussels: Note from Secretary-General of the European Commission, signed by Mrs Patricia BUGNOT, Director, to Mr Javier SOLANA, Secretary-General/High Representative, Subject: Commission paper to the Council on Terrorism providing input for the European Council, 2004).
  8. Commission of the European Communities, "Proposal for a Council Regulation on Standards for Security Features and Biometrics in EU Citizens' Passports."
  9. Ibid. With the larger chip-size, the EU can go even further than two biometrics. As the proposed regulation says, “However, as it may be necessary to store a facial image and fingerprint images, a 64 K chip would be more appropriate, especially if Member States wish to add some alphanumeric data.”
  10. Article 29 Working Party, "Working Document on Biometrics," (Brussels: European Commission, 2003).
  11. European Civil Aviation Conference, "Biometrics."
  12. GAO, "Challenges in Using Biometrics: A Testimony for the Subcommittee on Technology, Information Policy, Intergovernmental Relations, and the Census, Committee on Government Reform, House of Representatives," (Washington, D.C.: General Accounting Office, 2003).
  13. United States Government, "Face Recognition for Identity Confirmation -- Inspection of Travel Documents," (Cairo, Egypt: Presented to the ICAO summit in Cairo, 2004).
  14. Article 29 Working Party, "Working Document on Biometrics."
  15. GAO, "Challenges in Using Biometrics: A Testimony for the Subcommittee on Technology, Information Policy, Intergovernmental Relations, and the Census, Committee on Government Reform, House of Representatives."
  16. ICAO, "Biometrics Deployment of Machine Readable Travel Documents ICAO TAG MRTD/NTWG Technical Report: Development and Specification of Globally Interoperable Biometric Standards for Machine Assisted Identity Confirmation Using Machine Readable Travel Documents."
  17. Ibid.
  18. According to IATA "The use of biometrics as an identity authentication and entitlement function will result in more confidence in revenue control, and the ability to know with more certainty, exactly who is getting onto flights.". For more information see "Accelerating a Worldwide Approach to Biometric Identity Confirmation in MRTDs as the Key Token of Entitlement for Simplified Passenger Travel," (Cairo, Egypt: International Air Transport Association (IATA) presentation to the ICAO Cairo summit, 2004).

07.12.2004 18:46